行政审计结果是否能够作为工程竣工结算的依据

信息来源：　 时间：2014-12-18　 作者：王凌俊

 

行政审计结果是否能够作为工程竣工结算的依据

——重庆建工与中铁十九局建设工程施工合同纠纷

撰写人：王凌俊

【要点提示】

本案明确了若要以行政审计作为竣工结算的依据，应当在合同中以非常明确的条款加以约定，而不能对条款意思采用解释推定的方式。另外，对于部分地区在立法中强制规定政府投资和以政府投资为主的建设项目应当在合同中明确以审计结果作为工程竣工结算依据的做法，笔者认为虽然有好的初衷，但实际上弊大于利。

【基本案情】

申请再审人（一审被告、反诉原告、二审上诉人）：中铁十九局集团有限公司

被申请人（一审原告、反诉被告、二审被上诉人）：重庆建工集团股份有限公司

2003年8月，重庆金凯与重庆建工签订《金山大道西延段道路工程建设工程合同》，双方针对未定价的材料、立交桥专用材料、路灯未计价材料价格的确定方式约定为“金凯公司、经开区审监局审定后纳入工程结算。”

2003年11月，重庆建工与中铁十九局签订《单项工程项目承包合同》，将岚峰隧道工程分包给中铁十九局，合同价暂定80000000元（最终结算价按照业主审计为准）；6.2条约定：工程竣工经综合验收合格，结算经审计部门审核确定后，扣除工程保修金，剩余工程尾款的支付，双方另行签订补充协议明确，合同对工程内容、承包结算等内容进行了具体约定。12月，金凯公司改制，该工程业主变更为重庆市经开区土地储备整治中心。

2005年9月，道路工程竣工，于12月通过验收并于2006年2月完成竣工验收备案。经开区审监局委托西恒公司进行竣工结算审核。

2006年8月，西恒公司出具《审核报告》，载明岚峰隧道114281365.38元（包含人行道面层费用28569.53元，非本案诉争工程范围）。以此为基础，重庆建工与中建十九局于2007年12月完成结算，确认图纸范围内工程结算金额为114252795.85元，扣除各项费用后，分包结算金额为102393794元。重庆建工向中铁十九局支付了98120156.63元。

2008年10月至11月，重庆市审计局以土储中心为审计单位，对金山大道进行了审计，审定应核减工程结算价款15481440.93元，其中涉及岚峰隧道应核减金额为8168328.52元。

2010年9月，重庆建工向重庆一中院诉称，根据审计结果，实际分包结算金额应为94878931.76元（含重庆建工应退管理费），因此重庆建工已经超付了3241224.87元，故请求返还。中铁十九局提出反诉，要求支付拖欠的工程款和相应的资金占用损失。

【争议焦点】

本案关键性的争议在于，系争工程结算依据如何认定，即西恒公司是否符合双方合同约定的审计单位，以及系争工程结算价款是按照双方于2007年12月确认的金额，还是按照重庆市审计局审计报告的审定金额。

【一审法院观点概述及判决】

第一，系争工程是市级重点建设项目，按照审计法和《重庆市建设项目审计办法》，应当由重庆市审计局对其竣工决算进行审计。经开区审监局是经开区的内部审计机构，并非国家审计机关，无权代表国家行使审计监督的权力。西恒公司出具的审计报告系以该公司名义出具，即使经开区审监局认可该审计报告，也不能据此认定该审核报告具有内部审计结论和决定的性质。

第二，虽然审计是国家对建设单位的一种行政监督，本身并不影响民事主体间的合同效力，但是本案双方当事人约定“最终结算价按业主审计为准”，实际上是将有审计权限的审计机关对业主单位的审计结果作为双方结算的最终依据。而且土储中心要求重庆建工按照审计结果退还审减金额，证明业主最终认可并执行的是重庆市审计局审计报告中的价款。

据此，一审法院认定应当以审计结果作为结算价款，并判决中铁十九局向重庆建工返还超付的工程款。

【二审法院观点概述及判决】

第一，就分包合同中“最终结算价按业主审计为准”中的“审计”是应当限缩解释为法定的行政机关的审计，还是指广义的业主认可的审计结果。二审法院认为，“审计”一词本身有其特定的含义，结合系争工程具体情况，本工程属于必须接受国家审计监督的项目，本案当事人对此明知，在合同中仍约定以独立于双方之外的第三方审计作为结算依据，充分表明其知晓该种审计是严格的、重要的。合同中的“审计”应作限缩解释。

第二，业主、西恒公司、经开局审监局均非适格的审计主体，法定审计主体应当是重庆市审计局，重庆市审计局才是符合合同约定的审计主体。

第三，即使“业主审计”是指“业主同意的审计”，本案业主最终同意和认可的审计仍然是重庆市审计局的审计结论，而依据西恒公司出具的报告所作的结算只是结算过程中的阶段性行为。

据此，二审法院维持原判。

【最高院观点概述及判决】

第一，最高院认为，重庆建工与中铁十九局之间关于工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系，而审计机关的审计目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益等，属于两个不同的性质的法律关系。无论系争工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为，国家审计机关的审计结论可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据。

第二，就合同中“最终结算价按业主审计为准”的条款是否应理解为已约定了系争工程以审计结论作为结算依据的问题。最高院认为，该约定不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依审计结果进行结算。在民事合同中，当事人接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式。

第三，依据签字盖章的结算协议和已经支付的工程款，能够形成完整的证据链证明双方当事人签订的结算协议属于分包合同约定的旨在确定最终结算价款的补充协议，反映了双方当事人的真实意思表示，对双方具有法律拘束力。

第四，虽然双方对西恒公司出具的审核报告是否就是双方在分包合同中约定的业主审计存在争议，但该审核报告已经得到业主和双方当事人认可。因此即使西恒公司的审核报告与合同约定的业主审计存在差异，双方当事人签订结算协议并实际履行的行为亦可视为对分包合同约定的原结算方式的变更。

据此，最高院判决撤销了二审法院的判决，并依据结算协议判决重庆建工向中铁十九局支付剩余的工程价款和利息。

【案例评析】

在当前建设工程的司法实践中，针对“结算依据如何确定”这个问题，从最高院到地方法院，都遵循着“契约自由”的基本准则。如最高院在[2001]民一他字第2号文中明确表示，审计，不影响合同的效力，当双方当亊人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时，应以当事人的约定作为判决依据。而江苏、浙江、广东、四川等地高院出台的指导意见也有此类规定，其基本审判原则可归纳为：

第一，原则上，当双方当事人认可的审价结果与审计结果不同时，以审价结果作为结算依据，除非合同双方明确约定以审计结果作为结算依据；

第二，对合同一方依据审计结果要求调整合同所约定工程价款的主张，不予支持；

第三，当合同约定不明确，无法确定结算依据时，可以以审计结果作为结算依据；

第四，当出现合同双方恶意串通、损害国家利益导致合同无效等情形时，可以以审计结果作为结算依据。

由此可见，在司法实践中，除非有非常明确的另外约定，经双方认可的审价结果要优先于审计结果，这种观点非常明确，也是正确的。

但是在立法中，目前出现了与之相悖的做法，有部分地区（包括上海）在地方性法规中规定，政府投资和以政府投资为主的建设项目，按照规定应当经审计机关审计的，建设单位或者代建单位应当在招投标文件以及与施工单位签订的合同中明确以审计结果作为工程竣工结算的依据。按此规定，以政府投资和以政府投资为主的建设项目将只能以审计结果作为结算依据。虽然被贯之以监督国有资金、防止腐败的意义，但实际上弊大于利：

第一，混淆了“行政审计”与“工程审价”，严重侵害了平等民事主体间的意思自治原则。依据《审计法》第二十二条，对政府投资和以政府投资为主的建设项目进行行政审计，目的在于监督建设单位的财政、财务收支是否真实、合法、有效，是对建设单位项目预算与决算的一种行政监督权，审计结果只是针对建设单位一方资金使用情况的行政监督行为和监督结论，审价结果才是确定造价并对双方都会产生法律效力的结算依据。在实践中，施工合同双方虽然也可能会在合同中约定以审计结果作为结算依据，但这属于民事主体间意思自治的表现，并非出于法律法规的强制性规定。而究竟是以审计结果还是以审价结果作为结算依据，本质上属于合同双方可自由协商、约定的范畴，《合同法》等基本法律对这种意思自治给予了肯定与保护。这类条款的设立，本质上是将审计结果强加给合同双方，排除了双方协商约定合同条款的自由，这与《合同法》等基本法律相冲突，侵害了平等民事主体间的意思自治原则。

第二，与建筑市场的实际情况不符。在当今建筑市场，施工单位处于弱势地位。在工程实践中，有部分建设单位会利用自己的强势地位，无视合同约定，故意混淆“工程审价”与“行政审计”，从而达到克扣、拖延支付工程价款的目的，而该规定的存在将为这类建设单位所利用，更加不利于对施工单位合法权益的保护。部分审计机关也不具备审价的足够人力和专业知识，实践中一些约定以审计结论作为竣工结算依据的工程，往往结算周期过长，资金回收困难，而最终的审计结论也不见得会比双方当事人的审价更加准确、公平。另外，由政府部门为政府投资项目确定价格，这种制度设计本来也难以令人信服。

第三，作为一种行政监督权力，其已经为《审计法》等法律法规所创设，无需再借助合同条款予以确认。若经审计发现合同双方有恶意串通、损害国家利益的行为，可以借助行政法甚至刑法予以惩处，合同也可能被法院判定无效。所以，不以审计结论作为竣工结算依据并不影响审计对国有资金的监督，反而在以审计结论作为竣工结算依据的基础上，若双方当事人对结算价款存在争议，作为经国家机关确定的价格，反而难以得到有效纠正和救济。