2010年—2011年房地产宏观调控政策汇总

信息来源：　 时间：2011-11-02　 作者：王凌俊

 编者按：本讲义根据事务所研发部《政策信息参考》的内容，以及内部培训资料整理而成，分类汇总了2010年至今，本轮房地产宏观调控中推出的重要政策文件以及相关措施。

一、本轮房地产宏观调控的历史回顾与总体特征

四大框架性文件：

◆ 2010年1月，《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（“国十一条”）

◆ 2010年4月，《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（“国十条”）

◆ 2010年9月，七部委联合出台多项措施（“新国五条”）

◆ 2011年1月，《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（“国八条”）

五大调控工具：

融资——土地（供地计划、囤地检查、招投标模式新探索、集体土地的征收流转）——开发——市场（包括销售租赁等）——税收

本轮房地产调控政策于2010年密集出台，并借助2010年1月出台的《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（“国十一条”），2010年4月出台的《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（“国十条”），2010年9月七部委联合出台的多项措施（“新国五条”），2011年1月出台的《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（“国八条”）等重要文件，逐步形成了一套包含融资、土地、开发、销售、税收等多个调控工具的政策框架。

在这一整套调控框架下，从2010年至今又出台了诸多细化措施，或者地方性的落实细则，并在总体上呈现出了趋严、趋紧的政策走向。

与以往数次房地产调控相比，本轮宏观调控持续时间长（至今仍无放松迹象）、调控工具多、政策出台密集、计划经济色彩浓郁、行政执行力强，无论从声势上还是实际效果上，对市场预期还是构成了很大影响，所以被称为“史上最严”的房地产调控。

二、部分重要的调控政策分类汇总与影响分析

（一）房地产融资政策

在房地产融资方面，银监会于2011年2月下发了《中国银监会关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》（银监发[2011]14号），其中有专门章节来细化规定针对房地产的信用风险防控。

1、企业贷款（包括开发贷款）

（1）对有重大违规行为（比如土地闲置、改变土地用途和性质、拖延开工竣工时间、捂盘惜售等）的房地产企业不予发放新贷款，原有贷款到期收回。

（2）对被认定有重大违法违规行为、以及因法人代表的违法违纪行为，致使企业不能持续经营的房地产企业，银行业金融机构要采取加速还款等保全措施。

（3）严禁信贷资金用于购地。

（4）严防集团公司通过母子公司借款和其他各种关联交易将信贷资金违规流入房地产市场。

（5）不用土地而改为用在建工程抵押，重视销售回笼款的封闭运行管理。

（6）对商业物业抵押贷款，要避免物业估值虚高。

此外，在实际操作中，由于银根缩紧（数次提高准备金、加息）以及满足行业调控的需要，中小房地产企业实际上已经很难获批银行贷款了，即使获批，资金也难以及时到位。而一旦贷款到期，借新贷还旧贷、请求展期等以往的常见做法也较难获得满足。因此，部分企业只能借助高成本的委托贷款，或者高成本高风险的高利转贷、民间借贷来满足资金需求。

2、个人住房贷款（“限贷政策”）

其主要特征在于“差别化住房信贷政策”，以抑制投资投机性购房需求。

主要文件：

◆ 2010年9月，《中国人民银行银监会要求商业银行暂停发放第三套房贷的决定》

◆ 2011年1月，“国八条”，与上一文件相比，提高了二套房首付标准。

政策内容：

（1）首套房：首付款比例调整到30%及以上。

（2）二套房：首付款比例不低于60%，贷款利率不低于基准利率的1.1倍。

（3）三套房：暂停发放居民家庭购买第三套及以上住房贷款。

（4）外地人：对不能提供一年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购房贷款。

近日传闻：

（1）“老房停贷”（建行、工行：15年；招行：20年；农行、招行：房龄+贷款年限之和不超过50年）。

（2）“首套房利率上浮”（北京、上海、广州、成都等一线城市）。

（3）“部分银行停贷”（中小型商业银行）。

3、针对商业楼盘的信贷政策

由于“限贷政策”主要针对住宅市场而言，所以商业楼盘曾一度被认为是调控政策的避风港。

◆ 2011年7月，刘明康在银监会年中会议上表达了对商业地产，以及二三线城市房地产风险的关注。

◆ 2011年8月，有消息传出银行开始收到银监会通知，要求对炒作升温的商业房地产保持高度警觉。

◆ 2011年9月，上海银监局发出商业地产信贷风险提示，禁止个人消费贷款用于购买商业用房，且利用贷款购买的商业用房应为已竣工房源。

◆ 近日传闻，各银行收到监管层相关风险提示，虽未正式执行，但已开始延长审批期限。

4、证券市场调控政策

◆ 2010年4月，“国十条”首次提出：对存在土地闲置及炒地行为的房地产开发企业，证监部门暂停批准其上市、再融资和重大资产重组。

◆ 2010年10月，证监会正式对外宣布，暂缓受理房地产开发企业重组申请，并对已受理的房地产类重组申请征求国土资源部意见。——09年一度大热的房地产企业“借壳上市”、“海外上市”等行为在事实上被叫停。

◆ 2010年下半年至今，统计数据表明，已上市的房地产企业在增发、配股、可转债发行等环节上很难获批。

5、房地产信托

自去年至今年上半年，房地产信托一度成为房地产企业解决资金压力的热门渠道，今年前5个月集合信托产品投向房地产行业的资金规模达人民币1168亿元，占信托资金总量的45%。但房地产信托的热门也造成其融资成本不断高升，据称，平均融资利率都已超过15%，这也引起了监管层的关注。

◆ 2010年2月，银监会《关于加强信托公司房地产信托业务监管有关问题的通知》（银监办发[2010]54号），规定了“四三二标准”：四证齐全、项目资本金比例达到国家最低要求30%、开发商或控股股东具备二级资质。随后，“假信托真贷款”开始出现——通过附带“溢价回购”条款的受让债权或入股形式为房地产企业发放信托计划，以债权、股权投资为表象，实现贷款输血功能。

◆ 2010年11月，银监会《关于信托公司房地产信托业务风险提示的通知》（银监办发[2010]343号），规定“变相提供贷款的情况，要按实质重于形式的原则予以甄别”。其实就是对“假信托真贷款”提出的控制要求，但未得到信托公司的严格贯彻（事后报备）。

◆ 2011年5月，银监会要求信托公司每月10日前上报上月《房地产信托业务风险监测表》，开始逐个监测房地产信托项目的资金投向、资金运用方式、风险控制措施等信息。

◆ 2011年6月，银监会开始“窗口指导”信托公司，对房地产信托余额较大的信托公司，要求“规模要实现稳中有降”；对于房地产信托新增规模较大的信托公司，要求“把握好节奏，严格控制增速”。

◆ 2011年7月，各地银监局开始下发通知，要求房地产信托项目须“事前报备”制度（相当于变相的审批制度）。——报备审批程序延长；四三二标准执行严格；“假信托真贷款”的形式很有可能过不了关。

◆ 2011年8月，房地产信托发行规模从7月份的236.72亿元下降至186.19亿元，降幅达21%，占比也从43%降至35%。

6、房地产私募基金

整体受影响不大，反而因为受管制少而迎来了发展的契机。

◆ 2009年下半年，中国证券登记结算公司暂停信托公司新开设证券账户，导致非房地产类的信托PE几乎绝迹，而担保型股权投资信托产品成为房地产私募寻求资金的一大优势。

◆ 2010年至今，证券一二级市场的低迷导致以投资公司股权借助IPO盈利的模式相对缺乏优势。而房地产行业本来就是资金密集型行业，调控中更是缺钱，显示出了很好的投资机会。

目前房地产私募股权基金主要有三种模式：第一种是股权模式，借助并购获得部分股权，但一般不参与具体经营，只获取收益。第二种是债权模式，通过委托贷款等方式，向企业或项目提供融资，以弥补银行信贷的不足。第三种是预收备案加回购，适合一些小额贷款公司与开发商之间的合作。

当前主要问题：

◆ 法律框架尚不明朗：《中华人民共和国证券投资基金法》目前正处于修法阶段，而本次修订的最大变化就是要把对私募基金的监管纳入到该法之中；各地关于基金设立的资质、手续、备案等规定不一。

◆ 税收优惠问题（不如信托）。

◆ 投资后的退出途径还比较狭窄（可将投资收益证券化的Reits模式悬而未决；消费不振，商业地产的投资收益前景不明）。

（二）房地产市场（销售、租赁等）调控政策

1、限购政策

◆ 2010年4月，“国十条”首次提出：“地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数。”

◆ 2010年11月，《住房和城乡建设部国家外汇管理局关于进一步规范境外机构和个人购房管理的通知》（建房[2010]186号）规定，（1）境外个人在境内只能购买一套用于自住的住房（换护照规避限购政策）。（2）在境内设立分支、代表机构的境外机构只能在注册城市购买办公所需的非住宅房屋。

◆ 2011年1月，“国八条”要求，各直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，在一定时期，要从严制定和执行住房限购措施。原则上对已有一套住房的当地户籍居民家庭、能够提供一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限购一套。

◆ 2011年2月，北京发布《关于贯彻落实国务院办公厅文件精神进一步加强本市房地产市场调控工作的通知》以及《关于落实本市住房限购政策有关问题的通知》，规定：“对已经拥有一套住房的户籍居民家庭，对持有有效暂住证，在本市没有住房的购房人，且连续五年缴纳社会保险和个人所得税的非本市户籍家庭，限购一套住房；对拥有两套及以上住房的本市户籍家庭，拥有一套及以上住房的非本市户籍家庭，以及无法提供本市暂住证、连续五年以上缴纳社会保险或个人所得税的非本市户籍居民家庭，暂停在本市向其售房。”

◆ 2011年2月，上海发布《关于本市贯彻<国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知>的实施意见》，规定：“（1）在本市已有1套住房的本市户籍居民家庭、能提供自购房之日起算的前2年内在本市累计缴纳1年以上个人所得税缴纳证明或社会保险（城镇社会保险）缴纳证明的非本市户籍居民家庭，限购1套住房（含新建商品住房和二手住房）。（2）对在本市已拥有2套及以上住房的本市户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非本市户籍居民家庭、不能提供2年内在本市累计缴纳1年以上个人所得税缴纳证明或社会保险（城镇社会保险）缴纳证明的非本市户籍居民家庭，暂停在本市向其售房。” 又于7月发布了《本市坚决贯彻国家房地产市场调控各项政策措施严格执行限售政策等问题的通知》，以杜绝非本市户籍居民通过补交税费等手段规避限购政策。

◆ 此后，广州、深圳等一线城市也纷纷出台限购政策。

◆ 国家进一步要求对部分二线城市实施限购，2011年8月底，浙江台州发布《关于进一步落实房地产市场调控工作的通知》，成为首个限购的二线城市。

截止2011年8月，共有“北京、上海、天津、重庆、大连、宁波、厦门、青岛、深圳、石家庄、太原、沈阳、长春、哈尔滨、南京、杭州、合肥、福州、南昌、济南、郑州、武汉、长沙、广州、海口、成都、贵阳、昆明、西安、兰州、西宁、南宁、呼和浩特、银川、乌鲁木齐、三亚、苏州、无锡、温州、佛山、金华、绍兴、台州”等约43个城市推出了限购令。

2、限价政策

2011年1月，“国八条”规定：“2011年各城市人民政府要根据当地经济发展目标、人均可支配收入增长速度和居民住房支付能力，合理确定本地区年度新建住房价格控制目标，并于一季度向社会公布。”

随后，许多城市以本地GDP涨幅以及居民收入涨幅为标准，制定了年度房价控制目标（涨幅达10%—15%），鉴于两位数的高增长，限价政策并无实际意义，甚至被二线城市作为不推出限购政策的挡箭牌，被戏称为“涨价令”。

3、规范市场秩序的政策

（1）对捂盘惜售、哄抬房价、违规收取预订款等行为予以联合处罚。比如，在未取得商品房预售许可证的情况下通过会员卡、VIP卡等方式收取预订款性质费用，未一次性公开全部准售房源对外预售、通过网下签订商品房定金合同等行为。对此，各地房管局还将相应处罚情况通报给规土局、税务局、工商局，证监会、银监会等部门，对通报中违法违规的开发商采取暂停发行股票、债券，限制参加新购置土地、金融信贷活动，加强征税清算和稽查等措施。

（2）落实明码标价、一房一价。2011年3月，国家发展改革委发布《商品房销售明码标价规定》，要求自5月1日起，商品房销售实行一套一标价；一次性公开全部销售房源并严格按照申报价格明码标价对外销售；明确公示代收代办收费和物业服务收费，商品房经营者不得在标价之外加收任何未标明的费用等等。但在实际执行时，有媒体报道了执行难等问题，国家发改委从而在2011年5月下发《关于开展商品房销售明码标价专项检查的通知》，并明确了处罚标准。

（3）规范经纪业务。2011年4月，住建部、国家发改委、人力资源和保障部联合发布了《房地产经纪管理办法》，针对房屋中介予以更严格的管理，以杜绝中介哄抬房价、扰乱市场、价格欺诈、擅自提高收费标准等行为。北京市还于6月发布了《关于降低本市住宅买卖经纪服务收费标准的通知》，要求自8月31日起降低本市住宅买卖经纪服务的收费标准,本市住宅买卖经纪服务收费标准统一下调0.5%，代办房地产登记服务收费，最高不超过500元/宗；代办贷款服务收费，最高不超过300元/宗；办理房屋入住有关手续收费，最高不超过200元/宗。

（4）规范租赁市场。2011年初，房地产调控预期传导至租赁市场，年后租金暴涨的新闻比比皆是。2月，住建部发布了《商品房租赁管理办法》，其中规定，“房屋租赁合同期内，出租人不得单方面随意提高租金水平。”

（三）房地产税收

1、差别化的税收政策

（1）契税

◆ 2010年9月，《财政部、税务总局、住建部关于调整房地产交易环节契税个人所得税优惠政策的通知》规定，（1）对个人购买普通住房，且该住房属于家庭（成员范围包括购房人、配偶以及未成年子女，下同）唯一住房的，减半征收契税。（2）对个人购买90平方米及以下普通住房，且该住房属于家庭唯一住房的，减按1％税率征收契税。个人购买的普通住房，凡不符合上述规定的，不得享受上述优惠政策。

◆ 2011年8月，为平息“房产证加名税风波”，财政部下发《关于房屋土地权属由夫妻一方所有变更为夫妻双方共有契税政策的通知》，规定在婚姻关系存续期间，房屋、土地权属原归夫妻一方所有，变更为双方共有的，免征契税。

（2）个人所得税

2010年9月，《财政部、税务总局、住建部关于调整房地产交易环节契税个人所得税优惠政策的通知》规定，对出售自有住房并在1年内重新购房的纳税人不再减免个人所得税。

（3）营业税

◆ 2011年1月，“国八条”要求，对个人购买住房不足5年转手交易的，统一按其销售收入全额征税（而不再是差价）。

◆ 2011年2月，《财政部、税务总局关于调整个人住房转让营业税政策的通知》，明确规定：（1）购买不足5年的住房对外销售的，全额征收营业税；（2）购买超过5年的非普通住宅对外销售的，按期销售收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税；（3）购买超过5年的普通住宅对外销售的，免征营业税。

（4）针对企业的税收。个别地方政府依据中央精神，对开发商也制定了差别化的税收政策，比如北京于2011年3月发布了《北京市地方税务局北京市住房和城乡建设委员会关于进一步加强房地产市场调控有关税收问题的公告》，文件规定，开发商销售新办理预售许可和现房销售确认的商品房取得的收入，按照预计增值率实行2%至5%的幅度预征率。其中，容积率小于1.0的房地产开发项目，最低按照销售收入的3%预征土地增值税。

2、房产税改革

房产税并非一个全新的税种，1986年就已存在。所谓房产税改革，只是将部分个人住宅纳入进房产税的征收范围。当前房产税改革主要有上海、重庆两个试点。

（1） 上海方案：

2011年1月，《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》（沪府发[2011]3号）

征收对象——新增存量房

A.本市居民家庭：新购且属于第二套及以上的住房。

B.非本市居民家庭：新购的住房。

计税基础：

    A.初期暂定：应税住房市场交易价格×70%。

B.改革方向：应税住房评估值（需按规定周期进行重估）。

税率（暂定）：

A.一般情况：0.6%。

B.应税住房每平方米市场交易价格低于本市上年度新建商品住房平均销售价格2倍（含2倍）的：0.4%。

税收减免：

    A.本市居民家庭：“新购+原有”合并计算的住房建筑面积人均不超过60平方米的，暂免征收；人均超过60平方米的，对新购住房超出面积征税。

B.本市居民家庭：“新购”后一年内出售“原有”唯一住房，可予退税。

C.本市居民家庭：子女成年因婚姻等需要首次购房，且该住房属成年子女家庭唯一住房的，暂免征税。

D.符合国家和本市有关规定引进的高层次人才、重点产业紧缺急需人才，持有本市居住证并在本市工作生活的：新购住房属家庭唯一住房，暂免征税。

E.持有本市居住证满3年并在本市工作生活的购房人：新购住房属家庭唯一住房的，暂免征税。

F.持有本市居住证但不满 3年的购房人：先予征税，满3年并在本市工作生活的，可予退税。

应纳税额计算：

    应纳税额=减免后的应税建筑面积×建筑面积交易单价×70%×0.6%（或0.4%）

（2）重庆方案：

2011年1月，《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》、《重庆市个人住房房产税征收管理实施细则》（重庆市人民政府令第247号）

征收对象——存量高档房；外地人新增存量房

A.个人拥有独栋商品住宅（包括“新购”和“原有”）。

　　B.个人新购高档住房（建筑面积交易单价达到上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价2倍（含2倍）以上）。

　　C.无户籍、无企业、无工作的个人新购第二套及以上的普通住房。

计税基础：

 A.初期暂定：应税住房市场交易价格（独栋商品住宅、新购高档住房一经纳入应税范围，如无新的规定，无论是否出现产权变动均属纳税对象，计税交易价和适用税率均不再变动）。

B.改革方向：应税住房评估值。

税率：

A.独栋商品住宅、高档住房：建筑面积交易单价在上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价3倍以下的住房为0.5%；3倍（含3倍）至4倍的为1%；4倍（含4倍）以上的为1.2%。

B.无户籍、无企业、无工作的个人新购第二套及以上普通住房：0.5%。

税收减免：

A.“原有”独栋商品住宅：免税面积180平方米。

B.“新购”独栋商品住宅、高档住房：免税面积100平方米。新购多套的，按时间顺序对先购的扣除免税面积。

注：一个家庭只能对一套应税住房扣除免税面积，

C.无户籍、无企业、无工作个人新购第二套及以上普通住房：具备“有户籍、有企业、有工作”任一条件时起当年免征税，如当年已缴纳的，应退还。

应纳税额计算：

应纳税额=减免后的应税建筑面积×建筑面积交易单价×税率

（3）青岛方案：对个人自用非住宅开征房产税

2011年8月，青岛针对个人投资“酒店式公寓”“商业地产”以规避限购令的做法，宣布对个人自用的非住宅开征房产税。

个人自用非住宅应缴纳房产税年应纳税额=房产原值×(1-30%)×1.2%。房产税缴纳年限最高为3年，如果不足3年按实际持有年限计算，高于3年，按3年计算。也就是说，一套60万元的酒店式公寓，持有2年的话，如果出售就要缴纳60万×(1-30%)×1.2%×2=10080元。持有3年以上的话就要缴纳15120元。如果再加上契税、营业税、个人所得税、印花税等，交易这样一套房子光税就要8万元左右，交易成本大大提高。这对公寓式酒店等规避限购的投资方式有较大影响。

（四）房地产开发政策

1、2011年1月，《国有土地上房屋征收与补偿条例》

其出台是源于暴力强拆导致群体性事件、自焚自杀等恶性事件频发的大背景，因此其推出必然带着约束拆迁行为、提高补偿标准等目的。其主要变化与重大影响之处主要在于：

（1）首次通过列举的方式，明确了“公共利益”的范围，并加入人大决议的等前置要件，提高了“公共利益”的界定标准。此后，不属于“公共利益”的房屋拆迁，比如纯粹商业开发性质的房屋拆迁将无法适用本条例中关于征收决定、补偿、司法强制执行等程序，拆迁的进行只能依赖民商事合同关系下基于双方自愿、平等的“一对一谈判”，其难度肯定是加大了。

（2）首次规定，包括房地产开发商在内的建设单位不再作为实施主体直接参与拆迁活动，诸项拆迁权益被收归政府部门。

（3）明确了“补偿方案确定—>征收决定作出—>补偿—>实施搬迁—>司法强制执行”的征收、搬迁程序，比以往更细致。

（4）以市场价格作为补偿底线，在房价高涨的当前，显然是提高了补偿标准。

（5）变以往的“行政强拆”为“司法强制执行”，强制搬迁工作需要经过诉讼等必要的司法程序才能得以执行，并赋予了被征收人行政诉讼、申请复议等权利。

（6）严格惩处暴力、威胁等强拆手段。

2、2011年5月，《国家发改委关于降低部分建设项目收费标准规范收费行为等有关问题的通知》

（1）针对经济适用房、动迁安置房等保障性住房，减免了部分住房交易手续费。

（2）降低施工图设计文件审查费。

（3）降低部分行业建设项目环境影响咨询收费标准。

（4）降低招标代理服务收费标准并设置收费上限。

（5）适当扩大工程勘察设计的市场调价范围。

3、2011年8月，《上海市建筑面积计算规划管理暂行规定》

对设备层、避难层、设备管道夹层、地下室、商办楼层高、阳台、飘窗、装饰性阳台、花池、空调室外机搁板等部位制定了趋严的容积率计算标准，10月1日以后报批《建设工程规划许可证》的项目均需执行新规定。这对当前“买房送面积”等常见的促销、定价策略产生重大影响。但车库并不在此规定之列。

4、保障房开发优惠的系列政策

今年面临保障房的开发建设推出了许多优惠政策，比如供地计划的倾斜、税收的优惠、建材采购平台的建立，甚至保险资金进入楼市、REITs计划等全新的金融模式也在积极谋划与尝试中。

虽然从当前来看，其效果并不明显，毕竟保障房收益率有限。但这些全新模式的创新与推出，既符合房地产市场未来发展的需要，也不排除有着“破冰”的重大意义，一旦被允许在整个房地产市场推行，将带来巨大的一轮革新，投融资方式将因此而丰富，并逐渐与世界接轨。