关于“因电梯事故引发的安全监管问题及相关制度建立与完善”研讨会会议综述

信息来源：　 时间：2012-12-28　 作者：建领城达所 上海市律师协会建设工程业务研究委员会

编者按：2012年12月14日，上海市律协建设工程业务研究委员会、行政法业务研究委员会以及长宁区律工委培训组围绕近期频发的电梯安全事故开展了一次主题研讨。研讨会包括主题发言（四位律师从四个不同的角度对问题进行了阐述）与自由发言两个环节，本会议综述结合现场录音与书面发言稿整理而成。

    一、当前电梯安全管理工作中存在的问题与几点建议

北京大成律师事务所上海分所的鞠恒律师，对目前国内电梯安全管理工作中存在的问题进行了梳理，并据此提出建议。

（一）当前电梯安全事故频发，电梯安全管理形势严峻

数据显示，截至2012年，上海市电梯总量达到了15.6万余台，居世界城市之最，而全市每天乘用电梯的人次至少达6000万以上。但是，其中许多电梯已经有15年甚至20年以上的使用期限了，前段时间媒体也集中报道了电梯安全事故，有北京地铁、深圳地铁、上海南京东路华联商厦、武汉施工电梯等等，事故原因五花八门，有电梯倒溜导致死亡的、有电梯咬人的、有人员超载的、有违规施工的等等，都反应出电梯安全管理存在系统性漏洞，安全形势严峻。

（二）关于电梯安全管理的规定较乱，要求不严

关于电梯安全的规定比较散乱，有关于质量的、有关于生产制造的、有关于监察的、有关于维修的，散见在如下文件中：

《产品质量法》、《特种设备安全监察条例》、《上海市电梯安全监察办法》、《电梯使用管理与维护保养规则》、《物权法》、《物业管理条例》、国家质检总局规范性文件《关于加强自动扶梯和自动人行道安全监察工作的通知》（国质检特函[2011]179号）、《关于开展电梯使用维保环节专项整治工作的通知》（国质检特函[2011]821号）、《关于进一步加强公共交通领域电梯安全工作的指导意见》、《上海市质量技术监督局关于进一步加强电梯安全管理工作的通知》（沪质技监特〔2012〕342号）等等。

1.《产品质量法》

第二条  建设工程不适用本法规定；但是，建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备，属于前款规定的产品范围的，适用本法规定。

第十三条　可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准；未制定国家标准、行业标准的，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的要求。

第二十六条　生产者应当对其生产的产品质量负责。

产品质量应当符合下列要求：

（一）不存在危及人身、财产安全的不合理的危险，有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，应当符合该标准；

第四十一条　因产品存在缺陷造成人身、缺陷产品以外的其他财产（以下简称他人财产）损害的，生产者应当承担赔偿责任。

生产者能够证明有下列情形之一的，不承担赔偿责任：

（一）未将产品投入流通的；

（二）产品投入流通时，引起损害的缺陷尚不存在的；

（三）将产品投入流通时的科学技术水平尚不能发现缺陷的存在的。

第四十五条　因产品存在缺陷造成损害要求赔偿的诉讼时效期间为二年，自当事人知道或者应当知道其权益受到损害时起计算。

因产品存在缺陷造成损害要求赔偿的请求权，在造成损害的缺陷产品交付最初消费者满十年丧失；但是，尚未超过明示的安全使用期的除外。

根据这一条，那些10年以上的老电梯将无法追究责任。所以，电梯产品应当与其他产品有所区别。

2.《特种设备安全监察条例》

第三条　特种设备的生产（含设计、制造、安装、改造、维修，下同）、使用、检验检测及其监督检查，应当遵守本条例，但本条例另有规定的除外。

军事装备、核设施、航空航天器、铁路机车、海上设施和船舶以及矿山井下使用的特种设备、民用机场专用设备的安全监察不适用本条例。

房屋建筑工地和市政工程工地用起重机械、场（厂）内专用机动车辆的安装、使用的监督管理，由建设行政主管部门依照有关法律、法规的规定执行。

3.《物权法》

第七十九条　建筑物及其附属设施的维修资金，属于业主共有。经业主共同决定，可以用于电梯、水箱等共有部分的维修。维修资金的筹集、使用情况应当公布。

4.《物业管理条例》

第十一条　下列事项由业主共同决定：

（一）制定和修改业主大会议事规则；

（二）制定和修改管理规约；

（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；

（四）选聘和解聘物业服务企业；

（五）筹集和使用专项维修资金；

（六）改建、重建建筑物及其附属设施；

（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。

第十二条　业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但是，应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。

业主可以委托代理人参加业主大会会议。

业主大会决定本条例第十一条第（五）项和第（六）项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意；决定本条例第十一条规定的其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。

5.《上海市电梯安全监察办法》

第二十五条　（报废）

经检验机构论证，电梯确实存在严重事故隐患或者已无改造、维修价值的，使用单位应当及时予以报废。

没有强制报废年限的规定。汽车有，热水器有，煤气灶台有，唯独电梯没有。

(三)当前电梯安全管理存在行业性漏洞

1.高龄服役：无强制报废日期，只要年检通过就继续使用，但很可能即使通过了年检，仍会出现险情。

2.维保不力：根据《上海市质量技术监督局关于2011年电梯维保单位监督检查评价情况的通报》，本市75000余台在用电梯存在的主要问题有：（1）质量体系运转不正常；（2）人员与业务量不匹配；（3）档案管理工作不规范；（4）电梯维修保养自检工作不落实，部分电梯维保单位的自检内容未能完全涵盖《电梯使用管理与维护保养规则》（TSG T5001-2009）要求，部分电梯维保单位没有按照安全技术规范要求至少每半年对电梯进行一次自检；（5）服务意识有待提高；（6）维保费用过低，维保质量无法保证，管理混乱。

3.违法操作：其中较典型的是上海南京东路华联商厦发生的顾客踏入电梯空门事件，从6楼坠落电梯井，当场身亡，事故原因是维修的电梯门前的警示标志被人拿走，顾客不知情，而且，电梯门竟然可以打开。另外，武汉施工电梯事故的一大原因也是无专人进行操作。

（四）关于加强电梯安全管理工作的几点建议

1.统一立法，就电梯安全专门立法:国外许多国家已经立法，如美国法国韩国等等。电梯不同于一般产品，有其特殊性，建议专门立法，严格要求。

2.建立强制召回制度：汽车有召回、食品有召回，涉及公共安全的电梯也应该召回。北京地铁、深圳地铁大多用了某品牌某型号的产品，其设计生产出了普遍性问题，就应当全部召回。

3.建立强制报废制度：对一些老旧电梯强制报废，有利于消除安全隐患。对此，国家可以推出补贴政策以鼓励旧电梯更新。

4.建立强制保险制度。

5.建立维保费用的指导价制度：为了防止使用方恶意压价，同行间低价竞争，可以确定最低价，根据最低工资标准调整频率予以调整。

6.建立电梯维修费用从维修基金中强制消费的制度：需要紧急维修的电梯，由有关部门从维修基金中支出，无需业主大会三分之二表决，修改《物业管理条例》《物权法》中的相关限制。

7.树立人流集中场所的电梯最低配置要求：应当高标准配置，设置最低标准。

8.强制规定使用单位或管理单位在维保单位维保时的配合义务，共同做好安全管理工作。

二、律师参与长宁区消除住宅电梯安全隐患工作

上海集天成律师事务所的薛峰律师，代委员崔鸿祥律师出席了会议，并介绍了崔鸿祥律师亲身参与长宁区消除住宅电梯安全隐患的工作，从一个现实案例论证了政府垫资消除住宅电梯安全隐患的合理性。

（一）长宁区存量电梯情况概括

1.截止2011年11月28日，长宁区在用电梯7099台，有10个街、镇存在梯龄15年以上的老、旧电梯共359台继续使用现象，除去企业使用的老、旧电梯外，其中有145台梯龄在15年以上的老、旧住宅电梯。

2.2009年至2010年，长宁区对145台梯龄在15年以上的老、旧住宅电梯进行了安全风险评估。安全风险评估结论显示：27台需更新、19台需改造、12台需大修、87台需小修。截止2011年11月28日，经更新、改造、大修、小修已完成102台；未启动整改的有43台，其中：16台需更新、5台需改造、2台需大修、20台需小修。

（二）长宁区思考经区政府垫资消除住宅电梯安全隐患的原由

1.据估算：更新一台电梯需28万元、改造一台12万元、大修需要5万元、小修需要2万元，若启动对43台电梯的整改，资金缺口为558万元。而且，未启动整改的主要原因就是缺资金,具体包括：

第一、有的小区业委会没有成立，有维修资金，但无法使用；

第二、有的小区业委会没有成立，也没有维修资金；

第三、有的小区业委会虽已成立，但是没有维修资金。

2.小区居民，特别是老、幼、病、残居民难以正常生活，上访不断。

综合了上述原因的考虑，长宁区政府为切实保障民生，先行垫付资金消除了电梯安全隐患。为此，崔鸿祥律师还出具了法律意见书，论证了在此情况下，政府先行垫付资金解决电梯安全隐患的合法性与合理性。

三、从行政法角度看电梯安全管理以及香港模式的借鉴

上海公义律师事务所的于丹璐律师，是行政法业务研究委员会的委员，她从行政法的角度对电梯安全管理进行了梳理，并介绍了香港的管理模式。

（一）现行《上海市电梯安全监察办法》中存在的问题

1.本办法是依据上位法《特种设备安全监察条例》制定的——规定比较原则，操作性不强。

2.许可制度：电梯的生产单位、日常维护保养单位和电梯检验检测机构以及从事电梯安装、改造、维修、日常维护保养的作业人员以及检验检测人员从事相关活动采用许可制度，应当依法取得相应的许可证书。但对于如何准入，如何审查，准入后的管理并无细则加以规定。

3.日常维护保养的规范：电梯安装、改造和维修单位承担电梯的日常维护保养，应当达到国家强制性标准的要求。所需更换的零部件应当具有产品质量合格证书，安全部件应当有合格的型式试验报告。但如何进行规范和监督？也缺乏相应的规定。

4.报废制度：经检验机构论证，电梯确实存在严重事故隐患或者已无改造、维修价值的，使用单位应当及时予以报废。但对于确认报废的标准并无法律法规予以明确。

（二）我国香港地区有关电梯安全的管理制度的梳理

香港政府监管电梯和自动扶梯的机构是机电工程署，主要法律包括《升降机及自动梯条例》(第618章)，《条例》下的两条附属规例，即《升降机及自动梯(一般)规例》和《升降机及自动梯(费用)规例》。针对近年来电梯事故趋多，香港政府还对《条例》进行了修改，引入一系列提升监管的措施，包括扩大法例的涵盖范围、加强从事升降机及自动梯工程的人士的注册制度、提高违例的罚则水平及引入提高运作及执法成效的措施。

《条例》适用于公共和私人的升降机及自动梯。升降机/自动梯的拥有人及任何其他对升降机/自动梯具有管理权或操控权的人士(如物业管理公司)均为升降机/自动梯的负责人，他们必须确保升降机/自动梯保持于妥善维修状况及安全操作状态。《条例》主要采用以下方法确保升降机及自动梯的安全：

1.合格设备：由机电工程署审批升降机/自动梯类型和安全部件。

2.质量控制：升降机/自动梯工程的安装、保养、修理、更改和拆卸等，均须由已注册的升降机/自动梯承办商承办，注册承办商必须就他们承办和分包的升降机/自动梯工程，通知机工程署

3.安全验证：升降机/自动梯在完成安装后在使用和运作前、在主要更改后，及每隔一段指定时间内(升降机为一年，而自动梯则为半年)，由注册升降机/自动梯工程师彻底检验及签发安全证书。

4.订立标准：机电工程署获授权发出实务指引,如《升降机及自动梯设计及建造实务守则》及《升降机工程及自动梯工程实务守则》（2012年版）；注册承办商须在通知有关紧急设备，如升降机机厢的警报系统、对讲机、紧急照明系统、或通风系统，发生故障后的4小时内到达现场；如有关的紧急设备未能修复，注册承办商须于知悉有关紧急设备故障后的24小时内通知机电工程署。

5.检控行动：机电工程署署长被授权发出禁止令、停止令、检验令、拆除令和改善令；提高了违例的罚则水平，最高罚款额为200000元，最长监禁期为12个月。

6.注册制度：注册升降机/自动梯承办商及注册升降机/自动梯工程师的注册制度已提升，并要求每五年进行一次续牌。此外，还引入新的升降机/自动梯工人注册制度。备存注册承办商、注册工程师及注册工程人员的名册以供公众查阅。注册升降机/自动梯工程师和注册升降机/自动梯工程工人员在工作时必须携带注册证。

7.公众监察：新的准用证清楚列明它的届满日期以便使用者监察；如发生升降机/自动梯的指明事故，负责人须在他知悉后的24小时内以书面通知机电工程署署长及有关的注册升降机/自动梯的承办商；如发生指明事故的升降机/自动梯需要暂停正常运作，注册承办商须在知悉事故后的4小时内张贴告示，说明该升降机/自动梯暂停正常运作的原因。

8.备存记录：负责人须保存工作日志，注册承办商及注册工程师须填写资料在工作日志内及保存有关记录，如分包工程的分包承办商的名称及联络资料等

（三）学习香港模式，加强对电梯安全的行政管理

1.注册制度：在香港，条例规定所有电梯及自动扶梯的安装、维修保养和改造工作或任何可影响电梯或自动扶梯安全操作的其它电梯或自动扶梯工程均需由注册电梯或自动扶梯承建商进行。所有的新装检验和定期检验、测试工作必须由注册电梯或自动扶梯工程师进行。为注册承建商和注册工程师的申请规定了严格的条件，注册电梯或自动扶梯承建商的申请人必须向署长提交下列证明材料申请人的商业登记、董事局申请注册的决议、电梯或自动扶梯制造商的技术支持、证明符合国际标准和本地规例的证明书、工场面积及工作人手。经审查合格后交纳一定的费用方可成为注册承建商。注册电梯或自动扶梯工程师的申请人须具备较高的专业文化程度和一定年限的实际工作经验参加由机电工程署委托的3间主要大学举行的笔试和到该署进行面试成绩全部合格者按程序注册交纳一定的费用才能成为注册工程师。机电工程署为监督注册承建商和注册工程师对其实行了一套扣分制度以确保他们的工作符合条例要求。扣分制度是将安全性能项目分为A-E五类相对应的分值是15、6、4、3、2分在机电工程署抽查中发现某一检查项目不合格时予以扣分。当注册承建商或注册工程师单次扣分超过15分或一年内任何时候移动平均扣分超过6分，署长均有理由相信某注册电梯及自动扶梯承建商或工程师有违例行为或行为不当，可提出检控或把事件交由条例规定的电梯纪律审裁委员会进行聆讯。署长还可视情形将他们从名册中除名。扣分达到一定分数只是启动纪律制裁的一个步骤，纪律制裁的所有程序必须依法进行。对注册承建商或注册工程师进行行政处分由纪律审裁委员会决定包括停牌、取消资格等。

2.除预防性维修保养除被豁免外，全港在用电梯和自动扶梯的拥有者必须确保其电梯和自动扶梯由注册承建商至少每一个月进行一次预防性维修保养，内容包括：修理、检查、清洁、加油及调校。拥有者应保存和加签资料齐全的工作日志以便在机电署查验时出示。条例禁止未获授权的人进行电梯或自动扶梯工程及限制承建商分包工程。

3.监督抽查制度：对在用电梯，机电工程署进行抽样检验的比例约为7%，对使用年限超过20年以上的电梯，抽样比例会适当加大。对于事故及隐患处理，在事故发生后，拥有人须及时将事故材料以书面通知署长和最近曾对该电梯或自动扶梯进行过工作的承建商。承建商收到通知后展开调查，并向署长提交调查报告。署长可下令禁止使用存在隐患的电梯，拥有人在收到通知后，必须安排截断电力供应或安排由注册工程师或承建商截断电力供应，并安排纠正误差并排除隐患。

4.加强处罚力度：在提高罚则水平方面，《条例》之前涉及安全的违例事项可判处的最高罚款额为10000元(港币)及最长监禁期为12个月。

四、国内电梯行业的调研与现状分析以及应对设想

上海金茂凯德律师事务所的姚敏律师，也是行政法业务研究委员会的委员，其为了这次研讨会特地前往上海电梯协会做了调研，通过一系列行业数据和国内外行业运作方式的比较来反映国内电梯行业不足，并提出了应对设想。

（一）国内电梯行业的现状分析

《上海市电梯安全监察办法》第三条已明确了本市电梯安全监察行政主管单位是是质量技术监督局。而目前管理的主要手段是靠资质管理，即根据企业的规模、从业人员的数量、经验等方面分为A、B、C级。根据资质的不同，其业务经营范围各有不同。但是，这些规定存在不够细化，缺乏操作性的缺憾。

中国已是电梯制造大国，占全世界电梯消费量的70%-80%。而上海则是中国乃至全球的电梯制造中心，世界十大电梯制造企业中有7—8家在上海都建有工厂，上海及周边城市的电梯产能每年保持在25-30万台。

电梯运营在现实中可分为三大环节：生产环节、安装环节、维保环节。在国外，电梯品牌生产厂商基本都是自主安装与自主维保，但我国却是一种“保养不如安装，安装不如生产”的现象——生产厂家自装率仅占六成。至于国内生产厂家自我维保的比例，在行业相对发达的上海也仅有三成。

产生这一现象的原因是什么？首先是经济原因，在国外，电梯生产企业的利润中35%来自生产环节，55%是靠安装、维保，其余10%则是靠零配件等。但在中国，维保环节利润很小，大厂家不屑去做，于是将此环节外包给一些杂牌企业，由此导致的后果就是国内电梯维保水平低下。尽管也有上述的相关资质规定，但是这些规定还太简单，尤其是对技术工人的要求过低。

其次，是对电梯工人的要求上。国外对维保工人的技术要求实际上高于生产工人，一个合格的维保工人，需要经过生产环节、安装环节的工作经历，积累丰富的从业经验后才能进入维保环节，这至少需要三年的培养时间。而在国内，维保工人工资偏低，也罕有企业去专项培训这类技术工人，所以我们经常看到的现象是一个项目经理带几个农民工对电梯进行维保工作。

最后，有部分企业只负责修理而不负责保养，即“以修代保”。《上海市电梯安全监察办法》第二十七条规定，至少每15天要对电梯及安全设施进行一次预防性保养。但这在实践中似乎是空中楼阁。

（二）行业改善方案之设想

第一个设想是完善现有行业规定。如前所述，现在行业虽有相关的资质管理规定，对行业内的技术人员、工程人员有一些原则性的规定，但仍不够细化。对这些条款可以进一步细化，使其更具操作性。

第二个设想是设立培训机构，定向培养专业电梯维修技师。当前已经有一些职业学校，定向培养专业的电梯维修工，三四年下来，已经培养了五六百人。

第三个设想是通过技术手段，实现电梯物联网。通过每个电梯上安装的远程发射器，将电梯的运转情况实时传输至公共平台进行监管，这一技术可以极大方便电梯的安全管理，也节约了人力成本。但这一技术不易推广，其难点在于其安装费用以及电梯生产厂商的商业秘密保护问题。

第四个设想是鼓励品牌电梯企业参与到电梯维修保养环节，推行“电梯安全质量终生负责制”。针对生产厂家维保人员少，维保利润低等因素，可以通过以下方法解决：比如厂商将电梯的维保环节的工作外包给其他具有专业资质的电梯维保企业，并通过合同约定维修保养的标准、细则，然后由品牌电梯制造商对外包的企业进行监督。一旦发生电梯安全事故，对外由电梯生产厂家负责，对内责任的分担则视他们的合同约定。

在自由发言阶段，与会律师进行了踊跃发言，畅谈了对电梯行业现状的看法和建议，此处摘录三位律师的主要观点：

李俊岭律师认为，我国电梯维保不利从根源讲是资金问题，生产厂家处于利益链条顶端，其次是开发商，处于末端的是小业主。因此如果维保费用仍由小业主承担可能并不合适。因此，电梯生产企业和开发商是否也能在维修基金上增加资金的投入？对于人员培训费用问题，应由厂家予以承担，因为他们更熟悉这一行业。

杨向荣律师提出了一个新的关键词“电梯交通”。其认为电梯已涉及到社会公共安全，所以重视电梯安全应当提升到重视交通安全的高度。另外从技术方面而言，是否可以在电梯上安装电子显示装置，让用户看出电梯的实时参数，参数包括电梯的生产时间、使用时长，使用长度，维保单位以及维保次数。这一方法更加方便用户对该电梯的维保工作进行监督。

王建军律师根据不同性质的安装场所，对费用的承担做了区分，如果在诸如商业地产、旅游地产等以盈利为目的而安装电梯的场所，这些场所的电梯维保费用，理应由其业主或者其他盈利单位来承担。而住宅中安装的电梯，如果是以业主表决的方式确定维保费用的，业主表决不通过又当如何呢？此时可以动用维修基金。其次，安装、使用电梯应当缴纳强制保险，就像机动车辆要缴纳交强险。最后，在责任承担方面。如果电梯获得了及时保养且没有超期服役，那么发生事故由维保单位承担。如果未及时保养或者超期服役，那么要由业主或电梯管理人来承担。如果在保修期内发生事故，应当由厂家承担责任。如果是监管不到位，监管单位也应当承担相应责任。

（注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅）