SG村委会、SJ经济公司诉开发区公司、橡塑制品公司建设用地使用权转让合同纠纷案——集体建设用地权在特定情形下可以转让

信息来源：　 时间：2014-05-12　 作者：建领城达所

SG村委会、SJ经济公司诉开发区公司、橡塑制品公司

建设用地使用权转让合同纠纷案

——集体建设用地权在特定情形下可以转让

 

代理人：周吉高

撰写人：方向东

 

【要点提示】

前些年，为了招商引资，城市周边纷纷设立了工业开发区。随着城市的扩大，原先的工业开发区不断被列入征地拆迁范围，在拆迁带来补偿收益的同时也引发了不少纠纷。本案正是这样的一起典型案例。我们的当事人与工业区签订了集体建设用地使用权转让协议，并投资入驻。后来由于土地被列入征地拆迁范围，案外人为争夺拆迁补偿收益，企图利用土地使用权转让环节中的不完善，通过起诉方式要求确认转让合同无效。我们仔细研究了关于集体建设用地使用权流转的法律法规，并结合系争土地转让过程细节问题形成证据链，从而就转让合同有效形成内心确信。正是有了内心确信，在一审败诉的情况下，我们仍坚持自己的代理意见，最终获得二审法院支持，从而有效了维护当事人的合法权益。

 

【基本案情】

2002年12月，上海**橡塑制品有限公司（简称“橡塑制品公司”）获得立项批复，政府同意橡塑制品公司按照NX镇建设规划要求，在NX镇工业开发区内择址建造厂房。同时，橡塑制品公司与镇工业开发区范围内的LX村村委会签订了《土地使用权转让（草签）协议书》，并支付了相应的费用。

2003年9月，为了提高工业开发区内的土地利用率，镇工业开发区的经营管理主体（同时又属于集体资产管理公司）——上海**工业开发区实业有限公司（简称“开发区公司”）要求调整包括橡塑制品公司在内七家企业的用地位置，并由开发区公司负责确定新的土地用地方案。基于此，橡塑制品公司与LX村村委会签订的《土地使用权转让（草签）协议书》被迫终止。

2003年12月，为了生产发展需要，橡塑制品公司只得按照开发区公司的要求，与其签订了《土地使用权转让合同》，开发区公司承诺在工业开发区内为橡塑制品公司提供10亩土地，并由开发区公司负责办理土地使用手续。

2004年，橡塑制品公司向开发区公司支付了合同价款，但开发区公司迟迟没有履行合同，未向橡塑制品公司提供用地。此后，经过长期沟通和争取，开发区公司答应另行提供用地。另行提供的土地属于集体土地建设用地，该土地的《集体土地建设用地使用证》上记载的权利人为上海**号码机配件厂（简称“配件厂”）。根据开发区公司的说明，该配件厂属于集体企业，已于2001年办理了歇业注销手续，该土地由开发区负责管理处置。同时，为了证明自身具有处分权利，开发区公司还出示了《集体土地建设用地使用证》和配件厂的公章。

2007年5月，橡塑制品公司与开发区公司重新签订了《土地使用权转让协议》（系争合同），开发区公司将原属配件厂的集体建设用地转让给橡塑制品公司，开发区公司负责将土地使用权办至橡塑制品公司名下。同时，橡塑制品公司建造厂房所需的各项手续，由开发区公司配合办理。

2007年6月，橡塑制品公司入驻系争土地，开发区公司开始以配件厂名义为该项目办理报建手续，投资、规划、环保等政府部门通过了审批。此后由于在报建过程中遇阻，开发区公司遂将《集体土地建设用地使用证》交给橡塑制品公司。2008年5月，橡塑制品公司对地块内原有厂房进行装修翻造后投入使用。

2010年，项目被列入了征地拆迁范围，开发区公司并对外发布了《企业动迁补偿意见》。2012年5月，上海市人民政府正式发布了土地征收公告。

为了争夺拆迁补偿收益，地块所在地上海**SG村民委员会（简称“SG村委会”）、上海**SJ经济发展有限公司（简称“SJ经济公司”）自称是系争土地的所有权人、使用权人，以橡塑制品公司与开发区公司未经其同意、也未经政府部门批准为由，起诉橡塑制品公司、开发区公司，要求人民法院确认橡塑制品公司与开发区公司于2007年5月签订的《土地使用权转让协议》无效。

《土地使用转让协议》有效与否，直接关系到项目投资能否得到补偿、关系到自身合法权益能否得到保障。橡塑制品公司十分慎重，全权委托上海建领城达律师事务所律师（下称“我们”）代理本案。

 

【争议焦点】

为了便于读者阅读，我们将在案件准备和庭审过程中的主要争议焦点归纳如下：

一、系争土地使用权转让是否违反强制性法律规定；

二、系争土地使用权转让是否需经政府主管部门批准；

三、开发区公司是否有权签订土地使用权转让协议；

四、合同以外的第三人能否提起诉讼要求确认合同无效。

 

【办案手记】

一、系争土地使用权转让是否违反强制性法律规定

研读原告的起诉状后，我们的第一感觉就是，既然原告诉请是要求确认系争合同无效，而对合同效力的判断自然离不开《合同法》第五十二条之规定。在收集整理相关证据，深入了解本案案情后，我们认为，就本案而言，第一个焦点便是，本案是否属于《合同法》第五十二条第五项所规定的“违法法律、行政法规的强制性规定”情形，更直接点说，就是系争《土地使用权转让协议》是否违反了强制性法律规定。

系争土地虽然属于农民集体所有的土地，但配件厂在十几年前就依法取得了集体建设用地使用权，并已经取得了《集体土地建设用地使用证》，对于这一点各方并无异议。研究了《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律法规后，我们发现直接规范集体建设用地使用权转让的，仅有《土地管理法》第六十三条，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”既然如此，问题便集中到系争土地使用权转让是否符合《土地管理法》第六十三条的规定。我们认为，系争土地使用权转让不但符合《土地管理法》第六十三条之规定，而且还符合目前的土地改革政策：

 

（一）系争土地使用权转让符合《土地管理法》第六十三条之规定

从立法目的来看，《土地管理法》第六十三条本意是为了防止农民集体土地使用权非法变更为建设用地，以保护农用地和耕地。经过国家机关核发证书并确认用于非农业建设的集体建设用地，其流转本身并不改变其土地用途，也不影响农用地及耕地保护。系争土地恰恰属于集体建设用地，十几年前即依法确认用于非农业建设，其流转不造成耕地的流失。

从条文文义上看，适用《土地管理法》第六十三条但书的前提必须是“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地”。关于配件厂取得的土地是否符合土地总体规划，我们可以从两方面来看：其一、配件厂原先取得建设用地使用权本身是依法取得，其持有《集体土地建设用地使用证》不能说是违反土地总体规划的。其二、开发区公司在2007年至2008年以配件厂名义办理建设规划手续，并获得政府部门批准同意，这一事实亦能反证系争土地原本是符合土地总体规划的，否则政府部门也不会为该项目办理审批手续。

关于《土地管理法》第六十三条但书中“破产、兼并等情形”的理解，我们认为，立法本意是限制集体建设用地使用权的常态流转，但在企业主体资格消亡（破产、兼并等）情况下，允许作为企业资产的建设用地使用权进行流转处置。我们都知道，企业主体资格消亡并不限于破产兼并这两种列举情形，本案中配件厂的歇业注销也属于主体资格消亡。况且，法律是规定破产、兼并“等”情形，并没有规定只有这两种情形。我们认为，不论是从立法目的还是从文义来解释，企业歇业都应该属于允许土地使用权流转的情形。如果仅允许在企业破产兼并时才能转让，而在企业歇业注销时不能转让，则无论如何是解释不通的。

另外，我们注意到，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）规定，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知中》（国办发〔2007〕71号）规定，“其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地”。我们认为，上述两条规定可理解为对《土地管理法》第六十三条的补充，并且均未局限于破产、兼并两种情形。

（二）目前政府对集体建设用地的流转持肯定的态度

上海市人民政府《关于本市开展小城镇发展改革试点的政策意见》（2009年8月6日发布）提出，“率先开展集体建设用地使用权流转试点，允许土地使用权人通过市场进行集体建设用地使用权的流转”。在此基础上，上海市政府办公厅《关于开展农村集体建设用地流转试点工作的若干意见》第八条更明确，“土地使用者依法有偿取得的农村集体建设用地使用权可以通过转让、转租等形式进行流转。”从上述政策文件中，我们可以看到，目前政府部门对于集体建设用地使用权的流转，基本是持肯定态度的。

 

二、系争土地使用权转让是否需经政府主管部门批准

原告起诉系争合同无效的一个理由是，系争土地使用权转让未经政府主管部门批准，但并没有提供任何法律依据。我们在研究了土地管理法和实施条例等法律法规之后，发现虽然法律规定，“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业，…应由县级以上人民政府批准”。但对于已经《取得集体土地建设用地使用证》的企业，在依据《土地管理法》第六十三条规定转移集体建设用地使用权时，法律并没有要求经过政府主管部门批准。

三、开发区公司是否有权签订土地使用权转让协议

在判断合同效力时，除了要考虑合同是否具备《合同法》第五十二条所规定无效情形外，还要考虑到是否涉及无权处分。本案中，《集体土地建设用地使用证》上登记的权利人“配件厂”早已歇业注销，配件厂的民事主体资格已经不存在，因此配件厂实际已不是系争建设用地的“权利人”。在这样的情况下，开发区公司是否具有处分权就成为了本案的关键。如果开发区公司有处分权，则系争合同不属于无权处分合同；如果开发区公司没有处分权，则系争合同可能因为无权处分而被认定无效。经过研究相关证据，我们认为，现有证据能够形成证据链，能够证明开发区公司实质上具有管理处分权。

首先，根据区政府部门发布的《关于进一步加强农村集体资产监督管理的若干规定》“街镇资产经营公司、村经济发展公司，分别作为镇、村集体经济组织出资组建并授权的经营性资产的运作机构，…”之规定，上海NX资产经营有限公司作为NX镇的资产经营公司，负责经营整个NX镇的集体资产，并具有相关授权。而开发区公司作为其控股子公司，负责经营工业开发区集体资产，具有工业开发区内土地使用权的管理权。况且，开发区公司曾以自己名义向案外人提供过工业开发区内的土地使用权，并且得到了政府的确认。此外，开发区公司还以自己名义发布开发区地块的企业动迁补偿意见，进一步印证了其具有开发区土地的管理权。也正是由于开发区公司对开发区内土地具有管理权，因此在2003年9月其才可以要求橡塑制品公司与LX村村委会签订的土地协议终止，并重新调整用地。

其次，在系争合同签订之前，配件厂《集体土地建设用地使用证》项下的部分土地，实际上已经由开发区公司出租给案外人上海**食品有限公司使用，这也是开发区公司拥有系争土地管理处分权的证据。更为关键的是，在系争合同签订前后，开发区公司一直持有系争土地的《集体土地建设用地使用证》和配件厂的公章。如果开发区公司对系争土地没有管理处分权，怎么可能合法持有这些重要证照材料呢？另外，从理论上说，配件厂已经歇业注销，不可能再以其名义办理报建手续，而在系争合同签订后，开发区公司恰恰是以配件厂的名义为橡塑制品公司办理各种批准手续。如果开发区公司对系争土地没有管理处分权，又怎么可能成功办理报建手续呢？

最后，原告起诉时提出系争合同未经其同意，但根据我们收集的证据，事实并非如此。原告SG村委会的主任兼党支部书记徐*系开发区公司法定代表人，并在开发区公司任董事长、经理、党总支书记等职。SG村委会副主任陈**，在开发区公司任董事一职。SG村委会的住所与开发区公司的实际经营地相同。SG村委会与开发区公司在对外宣传时亦存在混同，曾以“工业开发区（SG村）党总支”对外宣传。鉴于SG村委会与开发区公司之间在法定代表人、人员、经营地、对外表示等多个方面存在混同，且系争土地使用权转让并非私密进行，原告否认其不知情是站不住脚的。

四、合同以外的第三人能否提起诉讼要求确认合同无效

司法实践中，合同当事人要求确认合同无效或法院经审理依职权主动确认合同无效的案件较为常见，但由合同关系以外的第三人起诉要求确认他人之间订立的合同为无效的比较少，而本案即属于此种情形。本案值得探讨的问题是，合同以外的第三人是否有资格提出诉讼，要求法院确认他人订立的合同无效？

关于这个问题，事务所内的律师之间展开了讨论。有律师认为任何人发现合同包含有无效因素均可以向法院起诉，只有这样，才能真正贯彻对无效合同实行国家干预原则。我们认为，只有与合同有利害关系的第三人才能以起诉的方式请求确认合同无效。没有直接利害关系，不能起诉要求确认合同无效。一个基本理由在于，第三人以起诉的方式请求法院确认合同无效，其必须以原告的身份起诉，而按照民事诉讼法的规定，起诉的条件之一就是原告与案件有直接利害关系。

根据上面的分析，我们来看看两个原告是否具有起诉资格呢。首先，我们来看作为原告一的SG村委会。虽然村民委员会依法受农民集体成员的委托行使集体土地的所有权，但本案系争合同转让的是合法的土地使用权，并非土地所有权。不管土地使用权转让协议是否有效，都不会侵犯到土地所有权人的利益。所以，我们认为，作为原告一的SG村委会不具备原告资格。（注：由于我们提出这样的代理意见，在案件审理过程中，SG村委会主动撤诉）

然后，我们再来看作为原告二的SJ经济公司。SJ经济公司主张其是系争土地使用权人，其唯一证据是配件厂注销登记时的《企业法人歇业保结书》。在该《企业法人歇业保结书》上载明：“有关债权债务已经了结；按企业章程载明盈亏分摊及企业剩余资产已处理结束”，同时又载明“嗣后如有未了业务及其事宜，概由**SJ村经济发展公司（注即原告二）负责处理”。SJ经济公司认为其既然是配件厂的保结人，便是系争土地的使用权人。

我们认为，SJ经济公司并不是系争土地的使用权人，理由如下：配件厂《企业法人歇业保结书》上已经明确注明了“企业剩余资产已经处理完毕”，作为原配件厂重大财产的系争土地使用权，当然亦属于已经处理完毕的资产。一个顺理成章的解释是，该土地使用权早已交给开发区公司来处理，所以《集体土地建设用地使用证》及配件厂公章才交给了开发区公司。SJ经济公司虽然是保结人，但很显然，系争土地使用权的处理并不在其负责范围内。如果真如SJ经济公司所说，其是系争土地使用权人，其何以将土地使用证、公章等如此重要证照交给他人呢？这无论如何是不能自圆其说的。

当然，尽管SJ经济公司不属于系争土地的使用权人，但考虑到其毕竟是配件厂的保结人，从程序上也不能说其与系争合同毫无利害关系。

 

【法院判决】

本案一审法院的认定如下：本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条明确规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”橡塑制品公司与开发区公司签订的《土地使用权转让协议》涉及的土地系集体土地，涉诉土地原使用权人为配件厂，该厂歇业注销后，由SJ经济公司作为保结单位处理其未了事宜，橡塑制品公司并未与配件厂、SJ经济公司发生关系，其通过与开发区公司签订转让协议以获得涉诉土地使用权，并非上述法律条款所规定的因破产、兼并等情形致土地使用权发生转移。故系争《土地使用权转让协议》不符合法律规定，且未经管理机关批准，应认定无效。

对比我们的分析，可以看到一审法院的判决是明显错误的。一审法院一方面不顾我们提交的大量事实证据，仅仅依据SJ经济公司系配件厂的保结单位，便认定开发区公司无权签订系争合同；另一方面对土地管理法第六十三条做故意偏袒一方的歪曲理解，并凭空臆想出法律所未规定的“未经管理机关批准”。

值得欣慰的是，本案经过我们的努力，二审法院认识到一审法院的错误与荒谬，裁定发回重审，最终维护了当事人的合法权益。